Einführung

Dies ist die dritte Auflage unseres Praxisleitfadens zur Regu­lierung legaler Märkte für die nichtmedizinische Verwendung von Cannabis. Er richtet sich an politische Entscheidungsträger*innen, Befürworter*innen von Reformen und betroffene Gemeinschaften auf der ganzen Welt, die beobachten, wie sich die legale Regulierung von Cannabis vom Randthema zu einem zentralen Gegenstand politischer Debatten bewegt. Zur Frage steht nicht mehr nur: „Sollten wir die Cannabisprohibition aufrechterhalten?“,  oder „Wie wird die legale Regulierung in der Praxis funktionieren?“, sondern auch: „Was können wir aus den bisherigen Legalisierungs­bestrebungen lernen?“. Transform veröffentlichte erstmals Cannabis regulieren: Ein Praxisleitfaden im Jahr 2013, kurz nachdem Colorado und Washington auf bundesstaatlicher Ebene…

Ziele und politische Strategien

Im Gegensatz zu den vage gehaltenen ideologischen oder politischen Absichten der Prohibition, haben wir folgende Ziele für eine wirksame Cannabispolitik definiert: Achtung, Schutz und Förderung der Menschenrechte Schutz und Förderung der Öffentlichen Gesundheit Förderung der sozialen Gerechtigkeit, Verbesserung der globalen Entwicklungsperspektiven und Einbindung der am stärksten von den Verboten geschädigten Gemeinschaften in die Entwicklung politischer Maßnahmen Verringerung von Kriminalität, Korruption und Gewalt im Kontext des Drogenhandels Schutz vor übermäßigem privatwirtschaftlichem Einfluss auf die Gesetzgebung Begrenzung der Anreize für die Erzielung von Gewinnen aus problematischem Cannabisgebrauch Schutz junger und vulnerabler Personen vor möglichen Schäden Einbindung klarer Kennzahlen zur Messung von Entwicklungen…

Produktion

Die Regulierung der Produktion sollte im Kern zwei Ziele verfolgen: die Garantie von Produktsicherheit und ­-qualität durch geeignete Testverfahren, Evaluation und Überwachung der Produktionsprozesse und die Absicherung der Produktionssysteme, um Abzweigungen auf unregulierte, illegale Märkte vorzubeugen. Legale Cannabisproduktion kann verschiedene Formen annehmen – im kleineren Umfang Eigenanbau und sogenannte ‘Cannabis Social Clubs’ (Anbauclubs) oder im größeren Umfang als profitorientierte Unternehmen, die einer unterschiedlich starken staatlichen Aufsicht unterliegen können. Jedes Modell hat seine eigenen Herausforderungen, aber funktionierende Beispiele für die meisten – die sowohl gute als auch schlechte Vorgehensweisen in Bezug auf Chancengleichheit und Nachhaltigkeit vorweisen – sind bereits an verschiedenen…

Preis

Die politische Preisbildung ist ein wichtiges und flexibles Instrument zur Beeinflussung der Dynamik legaler Cannabismärkte, sollte aber mit Bedacht eingesetzt werden, um das Risiko unvorhersehbarer oder negativer Auswirkungen auf die Funktionsweise des Marktes zu verringern. Bei der Regulierung von Preisen müssen oft widersprüchliche Prioritäten abgewogen werden, beispielsweise zwischen dem Wunsch, den Konsum unattraktiver zu gestalten (durch höhere Preise) und dem Wunsch, die Größe der illegalen Märkte zu verringern (durch niedrigere Preise). Eine sorgfältige Evaluation ist für die Entwicklung der Preispolitik von entscheidender Bedeutung. Anpassungen müssen sich aus den gewonnenen Erkenntnissen, Veränderungen im Konsumverhalten und lokalen Notwendigkeiten ableiten.

Besteuerung

Es gibt eine Reihe von Möglichkeiten, wie über einen legalen Cannabismarkt Steueraufkommen generiert werden kann. Sie müssen jedoch darauf ausgerichtet sein, die oben genannten, übergeordneten politischen Ziele zu unterstützen, statt sie zu untergraben. Der Gesamtbetrag des Steueraufkommens hängt vom gewählten Modell und der Größe des steuerpflichtigen Marktes ab. Die Veränderungen, die bei beiden im Laufe der Zeit möglicherweise vorgenommen werden, lassen Vorhersagen über die Höhe des Gesamtbetrags nur schwer zu. Die Maximierung des Steueraufkommens sollte nicht die vordergründige politische Motivation sein; das Steueraufkommen sollte eher als willkommener Zusatznutzen betrachtet werden. Ein System, das sowohl Produktion als auch Verkauf besteuert –…

Zubereitung und Konsumform

Da Cannabis auf vielfältige Weise verarbeitet und unterschiedlich konsumiert werden kann, müssen Regulierungsmodelle unter Berücksichtigung der lokalen Gebrauchsmuster entwickelt werden. Die Risiken des Cannabisgebrauchs hängen von Zubereitung, Dosierung, Wirkpotenzial und Konsumform ab. Die Regulierung kann die Risiken verringern, indem sie die Verwendung von Produkten fördert, die harmloser sind, insbesondere solcher, die weniger stark sind; indem sie weniger schädliche Konsumformen unterstützt, speziell solche, bei denen nicht geraucht wird, wie bei der Verwendung von Verdampfern (‘Vaporiser’); und indem sie sicherere Umgebungen für den Cannabisgebrauch schafft.

Stärke/Wirkpotenzial

Das Wirkpotenzial von Cannabis unterscheidet sich seiner Natur nach von der Stärke alkoholischer Getränke, da es mehr als eine psychoaktive Komponente enthält (deren Anteile sich auf das subjektive Erleben und die Risiken auswirken) und auf unterschiedliche Weise konsumierbar ist (was sich auf die Geschwindigkeit des Wirkungseintritts, die Wirkdauer und die gesamte Erfahrung auswirkt). Risiken, die durch das Wirkpotenzial bedingt sein können, lassen sich durch das Testen und die Überwachung von Produkten, eine deutlich erkennbare und exakte Etikettierung, einen verantwortungsvollen Verkauf und die Aufklärung über wirkstoffbedingte Risiken und verantwortungsvollen Gebrauch verringern. Dieses Maßnahmen-­Paket ist wahrscheinlich zielführender und mit weniger Problemen verbunden…

Verpackung

Die Verpackung sollte in erster Linie kindersicher sein, um die Gefahr eines versehentlichen Verschluckens zu minimieren. Die Verpackung sollte außerdem fälschungssicher sein, einen angemessenen Umfang an Produktinhalt und Sicherheitsinformationen aufweisen und die Frische des Produkts bewahren. Bei der Regulierung der Cannabis­Produktverpackungen sollten die Erkenntnisse aus den politischen Versäumnissen bei den Alkohol­ und Tabakverpackungen hinzugezogen werden. Beide zielen seit jeher darauf ab, den Gebrauch insbesondere unter jungen Menschen zu fördern oder initiieren. Bewährte Verpackungstechnologien für Lebens­ und Arzneimittel können den Anforderungen an das Verpacken von Cannabisprodukten leicht angepasst werden. Anforderungen an die Umweltverträglichkeit sollten verbindlich auferlegt werden.

Verkauf

Weil das Verkaufspersonal über den jeweiligen Zugang von Personen zu Cannabis entscheidet (‘Gatekeeper’), sind Vorschriften nötig, die dafür sorgen, dass die Droge so sicher und verantwortungsvoll wie möglich angeboten wird. Der Verkauf sollte daher lizenziert werden, und zwar durch eine Lizenzvergabe (bzw. ­widerruf), die daran gebunden ist die Zugangskontrollen (insbesondere Alterskontrollen) ordnungsgemäß durchzuführen und den Kaufenden ausreichend Produkt­ und Sicherheitsinformationen oder andere Ratschläge zur Verfügung zu stellen. Der Vorrang kommerzieller Interessen kann den verantwortungsvollen Verkauf untergraben. Um wirksam zu sein, muss ein Lizenzsystem daher strikt durchgesetzt und Schulungen für den Verkauf verpflichtend vorgeschrieben werden. Die Zielsetzung der Chancengleichheit muss von…

Kauf/Nutzer*innen

Die Zugangsbeschränkungen für Käufer*innen/ Gebraucher*innen beinhalten: Alterskontrollen, Verhinderung von Großeinkäufen (d. h. Festlegung von Obergrenzen für die Einkaufsmenge pro Kopf) und Einschränkungen, wann und wo Cannabis konsumiert werden darf. Wo die Altersgrenze für den Zugang zu Cannabis festzusetzen ist, hängt von den jeweiligen Rahmenbedingungen vor Ort ab, aber 18 Jahre entspräche häufig den Altersbeschränkungen für Alkohol und Tabak. Altersgrenzen für den Zugang zu Cannabis müssen strikt durchgesetzt werden, um wirksam zu sein, und sollten durch evidenzbasierte Präventions­ und Aufklärungsprogramme begleitet werden. Die Bestimmungen über die gestatteten Orten für das Rauchen/ Verdampfen (‘Vaporisieren’) von Cannabis sollten denjenigen entsprechen, welche derzeit für…

Verkaufsstellen

Die Bestimmungen für physische Verkaufsstellen – in Bezug auf Standort, Öffnungszeiten, Erscheinungsbild und geografische Dichte – sollten ein ausgewogenes Verhältnis herstellen, zwischen einerseits der Erreichung eines Angebotsniveaus, welches die Nachfrage von Erwachsenen abdeckt und das Angebot auf dem illegalen Markt reduziert, und andererseits der Vermeidung lokaler Überschüsse und hierdurch möglichen Anstieg des Gebrauchs. Das Erscheinungsbild von Einzelhandelsgeschäften sollte zweckmäßig sein und nicht verkaufsfördernd wirken. Die Vorschriften für Stätten, die den Konsum vor Ort erlauben und eine gemütliche und einladende Atmosphäre benötigen, sollten sich auf die Außenbeschilderung und Produktpräsentation in den Innenräumen konzentrieren. Der Verkauf über das Internet bedarf einer speziellen…

Vermarktung

Die Erfahrungen mit Alkohol und Tabak zeigen, wie Marketing dazu genutzt werden kann, Konsum zu initiieren und fördern und zu riskantem Verhalten zu ermutigen, sie beweisen aber auch, dass strikte Regulierungen solche Folgen wirksam eindämmen können. Ein umfassendes Verbot aller Marketingaktivitäten (wie es das Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs der Weltgesundheitsorganisation vorsieht) ist unbedingt umzusetzen. Teilverbote sind wahrscheinlich weit weniger wirksam, Tabakunternehmen behalten bei solchen Beschränkungen ihre Ausgaben für Werbung bei und leiten einfach mehr Geld in jene Marketingaktivitäten um, die weiterhin zugelassen sind.

Vorstrafen

Vorstrafen sorgen für ein andauerndes Stigma, das Perspektiven im Berufs­ und Privatleben einschränkt. Die Tilgung von Vorstrafen für die nun legalisierten Tatbestände aus dem Führungszeugnis ist ein wichtiger Bestandteil der Auseinandersetzung mit dem schädlichen Vermächtnis der Prohibition, der Anerkennung vergangenen Unrechts und Wiedergutmachung der ungleich stärkeren Schädigung von Minderheiten. Ein Verfahren zur automatischen und vollständigen Tilgung von Vorstrafen sollte bei jedem Reformprozess von vornherein gesetzlich verankert werden und in der Verantwortung der zuständigen Behörden, also nicht der einzelnen betroffenen Personen, liegen.

Politische Einflussnahme durch marktdominierende Konzerne

Eine privatwirtschaftliche Interessensverschiebung im politischen Prozess und die Entstehung privatwirtschaftlicher Monopole würde die Entwicklung einer wirksamen Gesetzgebung im Sinne der Öffentlichen Gesundheit und Verwirklichung der Ziele sozialer Gerechtigkeit und ökologischer Nachhaltigkeit untergraben. Die Risiken einer Überkommerzialisierung und privatwirtschaftlichen Monopolisierung können durch die folgenden Maßnahmen reduziert werden: Aufnahme einer Regelung über eine gerechte Vergabe von Lizenzen in die initiale Gesetzgebung; Begrenzung der Anzahl der Einzelhandels­ und Produktionslizenzen pro Unternehmen; Beschränkung der Teilhabe von Akteuren der Alkohol­ und Tabakindustrie an den neu entstehenden Cannabismärkten; Einführung von Mechanismen zur Aufsicht der die Lobbyarbeit von Unternehmen; Gewährleistung der Koordination internationaler Zusammenarbeit, um sicherzustellen, dass…

Cannabis im Straßenverkehr

Die mit dem Fahren unter Drogeneinfluss verbundenen Risiken für Fahrende, Mitfahrende und andere Verkehrsteilnehmender rechtfertigen die Einstufung als besonderes Delikt und eine Staffelung von möglichen Sanktionen für Zuwiderhandelnde – verbunden mit Mitteln zur Aufklärung der Öffentlichkeit über die Risiken und rechtlichen Folgen. Die genaue THC-­Konzentration im Blut ist ohne Labor schwer bestimmbar und der Zusammenhang zwischen der Konzentration im Blut und der Beeinträchtigung der Fahrtüchtigkeit weniger eindeutig als der entsprechende Zusammenhang bei Alkohol – was die Durchsetzung von Richtlinien erschwert. Angesichts dieser Problematik empfehlen wir eine Vorgehensweise, die sich an der Wirkung bemisst. Körperflüssigkeiten sind nur dann zu untersuchen, wenn…

Das Zusammenspiel der Regulierungssysteme für den medizinischen und nichtmedizinischen Cannabisgebrauch

Es braucht eine klare Unterscheidung zwischen den politischen und rechtlichen Herausforderungen bezüglich medizinischer und nichtmedizinischer Cannabisprodukte, damit die parallel laufenden und sich überschneidenden Entwicklungen in der Forschung und Politik einander unterstützen statt beeinträchtigen. Die beiden Bereiche wurden oft miteinander vermischt und obwohl dies in manchen politischen Belangen sicherlich nützlich war, verbergen sich in diesem Ansatz auch praktische und politische Risiken. Sofern es keinen ausdrücklichen Grund für eine Überschneidung gibt, empfehlen wir, die Bereiche weitestmöglich zu trennen.

Synthetische Cannabinoide

Es ist vergleichsweise wenig über die steigende Anzahl von (über 100 identifizierten) synthetischen Cannabinoiden (neuartigen psychoaktiven Substanzen, die einige Wirkungsweisen von Cannabis imitieren) und die unregulierten Produkte, die sie enthalten, bekannt, sie sind aber oft hochpotent und mit größeren Risiken verbunden als Cannabis. In einem System der legalen Cannabisregulierung sollten synthetische Cannabinoide für den nichtmedizinischen Gebrauch grundsätzlich ausgeschlossen sein. Der Besitz sollte jedoch nicht sanktioniert, sondern passende Maßnahmen zur Schadensminimierung und Behandlung sollten zugänglich sein. Die Ausbreitung des Marktes für synthetische Cannabinoide wurde durch das Cannabisverbot angetrieben und wird mit der Beendigung des Cannabisverbots maßgeblich zurückgehen.

‘Cannabistourismus’

Das Potenzial, dass legal verfügbares Cannabis zu einem Anstieg des Tourismus oder grenzüberschreitenden Transports zwischen legalen und prohibitionistischen Ländern führen könnte, ist ein reales, wenn auch weithin überbewertetes Problem Tourismus im Zusammenhang mit Cannabis ist vergleichsweise unproblematisch und kann dem Reiseziel wirtschaftliche Vorteile bringen. Vor allem in föderalistischen Regionen mit offenen Grenzen zwischen Ländern, die unterschiedliche Regelungen haben (wie in den USA und der EU), ist ein punktuelles, länderübergreifendes Mitführen ein erwartbares Problem, das jedoch pragmatisch und ohne hohe Schwellen für den Zugang zum Markt oder teure und wahrscheinlich kontraproduktive Grenzüberwachung gelöst werden kann. Dabei handelt es sich wahrscheinlich um…

Cannabis und die Einheitsübereinkommen der Vereinten Nationen

Das veraltete, unflexible und kontraproduktive globale Drogenkontrollsystem – in Form der drei UN­Konventionen und ihren zugehörigen Organisationen – ist über 50 Jahre alt und bedarf einer längst überfälligen, zweckdienlichen Reform. Ihre jetzige Formulierung verbietet regulierte Cannabismärkte für den nichtmedizinischen Gebrauch, aber der Wille einer stetig wachsenden Zahl von Staaten, diese Märkte zu erschließen, treibt die Debatte voran. Mechanismen zur Reformierung der UN­-Konventionen – Anpassung, Erweiterung, Ersetzung u. a. – sind in ihnen implementiert, allerdings können sie von prohibitionistischen Mitgliedstaaten stets mit einem Veto blockiert werden. Es braucht wahrscheinlich einseitige oder zwischen Gruppen gleichgesinnter Staaten koordinierte Maßnahmen, um umfassende Strukturreformen zu…